这是否在语义上排除了其他限制方式的存在，又是否影响到宪法第40条后一句作为示例性规定的定性，有必要加以澄清和论证。
否则，当事人无动力提出申请，该制度将难以有效运行。当行政规范性文件不具有直接、明确的上位法依据时，法院似乎对行政规范性文件的合法性审查显得一筹莫展，明显地存在对行政规范性文件不予审查或回避审查的裁判倾向。
（二）复议规范性文件审查与备案审查制度的功能差异备案审查的主要功能是确保国家法制统一，纠正违反上位法的下位法。（二）合法性审查标准的扩张解释根据我国《宪法》，各个对规范性文件有监督权的机关均具有审查该规范性文件适当性的权力。根据相关学者的梳理，就备案审查的结果，不同省份即规定了强弱不同的5种处理方式。可以发现，化解行政争议虽然被《行政复议法》列入立法目的之中，但处在宏观层面，其并非复议机关在处理案件时需要考虑的排在首位的价值。它们在一定程度上受到各自所在的基础法律——《行政复议法》《行政诉讼法》和《立法法》之立法目的的影响。
代理律师不选用复议途径进行规范性文件审查的缘由主要包括三个方面：第一，认为选择行政复议途径审查规范性文件意义不大。四、行政复议规范性文件审查功能的补强方案行政复议规范性文件审查制度的各项配套安排应遵循《行政复议法》的功能定位。这种认知当然会导致程序权保护的弱化。
相反，公权论的实体性特质以及程序公权的不完备性和救济限制，却仍旧体现于德国《联邦行政程序法》中，并在程序服务功能的定位下，获得学理上和制度上的证立。但这一结论却并不适用于程序公权。[8]Eberhard Schmidt-A?mann, Das allgemeine Verwatungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl., 2004, S.167.[9]最初在Hans J. Wolff 1956年第一版的《行政法》教科书中出现了行政程序和行政监督一节，vgl. Hans J. Wolff., Verwaltungsrecht, Band Ⅰ, 1. Aufl., 1956, S.255 ff.;1966年的第三册中已有一般程序一节，vgl. Hans J. Wolff., Verwaltungsrecht, Band Ⅲ, 5. Aufl., 1963. S.367 ff.[10]Eberhard Schmidt-A?mann, Due Process und Grundrechtsschutz durch Verfahren, A?R 2005, S.345.[11]Carl Hermann Ule, Verfassungsrecht und Verwaltungsprozessrecht, DVBl 1959, S.537.[12]Ferdinand Kopp, Verfassungrecht und Verwaltungsverfahrensrecht, 1971, S.11.[13]耶里内克，见前注[6]，第47页。此时第三人就获得了要求履行程序规范的请求权，即要求合秩序地参与到行政程序中的请求权。
[14]尽管其认为，司法提供的救济手段不构成个人请求权存在与否的绝对标准，也倾向于通过个人利益是否以明确或可推知的方式为法秩序承认，来从更大范围上确定一种与形式公权相区分的实体公权，但其将主观公权利的确定与诉讼可能结合，却形塑出保护规范理论的雏形，这些内容也直接导致德国上实体公权和程序（形式）公权的二分。在三边甚至多边关系下，甚至涉及如何调试对程序瑕疵的惩戒和对受益人实体权利的保护的矛盾。
但1973年12月由联邦行政法院第四庭所作的一份判决却作出了重大的立场转变。（一）实体公权/形式公权的二分与公权论的实体性特征在公权论中，主观公权利/反射利益的区分是永恒的论题。环境义务的履行基本服务于公共利益，并未赋予任何人以主观权利。结合《联邦行政法院法》第44a条款，其必须证明由此程序做出的实体决定因程序瑕疵而侵害了当事人的实体公权。
对于绝对程序公权，因程序瑕疵独立于实体法规范之外，对该程序条款的违反就可单独成为诉请撤销行政行为的理由，此时再无需考虑有无实体权利的损害。[48]但在1968年的Deich判决后，上述情形发生改变。但这种抽象可能只是在诉的适法性阶段，至理由具备性阶段，法院仍旧会有程序瑕疵对实体结果产生具体影响的要求，单纯的抽象可能已不足够。这种决定模式带有强烈的实体法导向，与现代行政强调的决定应通过正确的程序作出互有抵牾。
[59]总之，经由程序的基本权利保障通过将程序权上升为宪法的修辞概念，而为程序权利保障提供了更广阔的法律基础。上述论点虽直接以宪法上的民主参与权为对象，但对于理解行政法上的程序公权同样具有奠基意义，尤其是其将民主参与权纳入公法权利体系中，意味着它是个人基于独立人格所拥有的权利，而非客观法作用的反射。
[46]Ivo Appel/J?rg Singer, Verfahrensvorschriften als subjektive Rechte, Ju S2007, S.913.[47]BVerwG E, 78, 108(112).[48]（德）福尔克尔·埃平、塞巴斯蒂安·伦茨、菲利普·莱德克：《基本权利》，张冬阳译，北京大学出版社2023年版，第185页。私人是否可因程序瑕疵提起诉讼，仍旧要看该程序瑕疵的违反是否对实体决定和实体权利产生影响。
[45]（三）第三人的绝对程序公权除乡镇等自行政组织或特定的社会团体外，另一类典型的绝对程序公权主要涉及三边法律关系下的第三人。程序规范的保护功能是否延申至实体决定和实体权利，成为判定程序公权证立的第二个步骤。[56]Schmidt-A?mann (Fn.10), F.352.[57]Friedhelm Hufen, Heilung und Unbeachtlichkeit grundrechtsrelevanter Verfahrensfehler?-Zur verfassungskonformen Auslegung der §§45und46 Vw Vf G, NJW 1982, S.2164.[58]Rüdiger Breuer, Baurechtlicher Nachbarschutz, NJW 1978, S.1565.[59]Schmidt-A?mann (Fn.10), S.347.[60]BVerfGE 37, 132; BVerfGE 46, 325; BVerfGE 49, 220.[61]BVerfGE 39, 276(422).[62]Fritz Ossenbühl, Kernenergieim Spiegel des Verfassungrechts, D?V1981, S.1.[63]Hans J. Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober, VerwaltungsrechtⅠ, 10. Aufl., 1994, S.343.[64]BVerfGE 53, 30(65).[65]Wolfgang Kahl, Verfahrensvorschriften als subjektive ?ffentliche Rechte-Eine entwicklungsge- schichtliche Betrachtung, in: Markus Ludwigs(Hrsg.), Regulierender Staat und konfliktschlichtendes Recht. Festschrift für Matthias Schmidt-Preu? zum 70. Geburtstag, 2018, S.137.[66]Peter Baumeister, Der Beseitigungsanspruch als Fehlerfolge des rechtswidrigen Verwaltungsakts, 2006, S.77.[67]BVerfGE 53, 30(65).[68]Kahl (Fn.65), S.140.[69]EuGH Rs. C-72/12, ECLI: EU: C: 2013: 712, Rn.49.[70]Kahl (Fn.65), S.158.[71]梁君瑜：行政程序瑕疵的三分法与司法审查，《法学家》2017年第3期，第50页。最后则是因受基本权利和人权观念的影响而造就的程序权利的动态发展。但伴随经由程序的基本权利保障的观念兴起以及欧盟法的作用辐射，德国法开始越来越多地承认绝对程序公权。欧盟法对德国程序权的影响始自德国《环境影响评估法》。
[76]梁君瑜，见前注[71]，第49页。如果说德国上的公权论提供了一整套有关个人公法地位和公法请求权的体系性认知，程序公权就可说是主观公权利中的异质者。
[73]由此，要求法院具体甄别程序违法是否会对原告实体权利产生影响属于过度苛求。该判决明确指出，基本权利保护也可以受到程序设计的深远影响，基本权利不仅影响全部实体法，只要程序法对有效的基本权利保护是重要的，那么基本权利也影响程序法。
由此，第三人所拥有的程序公权原则上与相对人一样仍旧是相对程序公权，而并非不依赖于实体决定就可予以惩戒的绝对公权。有学者就认为，诸如《行政处罚法》第41条已规定，行政机关及其执法人员在作出处罚决定前，未告知当事人事实、理由和依据以及拒绝听取相对人陈述、申辩的行为，会导致处罚不成立。
如卡尔·乌勒（Carl Hermann Ule）所言，法治国原则不仅着眼于司法救济程序，同样涵括行政程序的建构，即其必须提供给利害关系人以作为参与人，并以独立的权能参与至由事实和法律所约束的行政决定作用过程的可能，因此，程序权利同样是具体化的宪法权利，且需根据宪法原则而建构。即使伴随公权理论的扩张和基本权利保障观念的普及，这种请求权能够作为支持行政诉讼原告资格的依据，但其导向的却并非借由撤销之诉对某项损害结果的直接去除，而只是要求行政机关正确裁量的利益，但此利益却未必指向当事人期待的特定结果。[49]而在1979年的Mülheim-K?rlich判决中，基本权利保护同样应通过程序的展开而发挥作用成为法院被确定的司法职能。巴霍夫进一步指出，二者的区分在于意志所保护的利益范围不同，实体公权指向完全的利益保护，而形式公权仅确保程序参与利益，尽管其已从利益上升为权利，但这种利益并不指向确定的行政决定，因此仍旧是一种不完整的法地位。
另一类则是例如期限、通知或送达等枝节性程序权利，这类程序瑕疵并未实质性影响相对人的程序法地位，因此可通过确认违法但不撤销而维续系争行为的效力。但有益于第三人的保护功能原则上只有实体法具有。
[44]乡镇的同意权，即这些社区组织通过参与许可程序而落实其规划理念的权利，成为绝对程序公权的典型，如果建筑许可机关作出有利于建筑所有人的决定，却未征得乡镇的必要同意，此时就无需再考虑规划许可中利害关系人的实体地位是否受到影响，法律允许其直接提起撤销之诉。但这种救济模式的目标首先在于个人的权利保护，并不在于行政的适法性监督。
建筑许可应依第三十条第一项规定作出决定的，各州应确保再建筑许可事实前，乡镇应及时对于第十四条及第十五条规定确保对建筑规划措施作出决定。如果只是对违反法定程序程序轻微违法未对原告权利产生实际影响等进行简单的概念区分和规范阐释，对于真正厘清程序瑕疵的司法审查并不足够。
[71]但在释解何为对原告权利不产生实际影响时，学界和实务又多有争议。（二）功能性的绝对程序公权最早司法判决承认的绝对程序公权是德国联邦《建筑法典》第36条中乡镇在建筑监督程序中的同意权。[72]其实从行政诉讼的判决类型中，完全可推导出程序违法的第三种处理方式，即存在重大且明显的程序违法的，法院可确认无效。[74]梁君瑜，见前注[71]，第50页。
后来的学者也总结，第四庭在此开创了一种全有或全无的第三人程序公权认定模式，即程序规范要么就只是客观法规范，要么会为第三人创设绝对程序公权，在这种二元对立结构中，并没有相对程序公权存在的余地。其表面上说明某些程序瑕疵不能单独构成行政行为的独立撤销事由，但实施效果却是对实体决定不具影响的程序瑕疵获得比事后可补正的程序瑕疵更为宽松的待遇，宽松到简直可被定义为不具法律评价意义的瑕疵或不视为瑕疵的地步。
相比实质公权，形式公权只是个人一种不完整的法地位，这种不完满性又尤其表现于诉讼可能的欠缺。[40]其目的与限缩可忽略不计条款的适用一样，在于缓解因强调程序瑕疵的相对性而导致的程序权弱化。
1989年的《行政诉讼法》将违反法定程序作为独立的撤销判决事由反映的就是这种变化。[79]在2017年刘广明案后，主观公权利不仅成为识别行政诉讼原告资格的标准，我国的行政诉讼首先是主观诉讼也成为一般性共识。